Prise en compte de la TVB dans les PLU : une mise au point d’un praticien de la planification

Cet article est une réaction à l’article 961 publié dans Cybergeo.

Introduction

 

Selon la revue scientifique et technique de Delclaux et Fleury (2020) visant un état des connaissances sur la mise en œuvre de la trame verte et bleue (TVB) et ayant pour but « d’enrichir notre regard sur l’opérationnalisation de la TVB », la prise en compte de la TVB dans les PLU montrerait des difficultés techniques et serait inopérante.Conversation proposée par : Luc Laurent Docteur en écologie, urbaniste et diplômé en architecture, Responsable de Bioinsight Se référant à cette revue, Bonthoux et Chollet (2021) mentionnent que « son inclusion dans les documents locaux de planification urbaine (SCoT, PLUi, PLU) et sa déclinaison dans les villes et les bourgs restent très modestes (Delclaux et Fleury 2020) », conjecturant ainsi la TVB des documents d’urbanisme comme un possible frein aux initiatives écologiques locales.

Or la réalité opérationnelle de la TVB dans la planification, notamment à l’échelle locale des PLU, ne correspond pas à l’interprétation restituée par les auteurs dans cette revue.  Plusieurs explications peuvent être avancées pour rendre compte de ce décalage entre les conclusions de cette revue et la réalité du terrain. La première réside dans le choix méthodologique de fonder cette revue sur la scrutation de documents analysant la mise en œuvre de la TVB plutôt que sur une analyse directe de PLU, documents pourtant les plus opérationnels pour apprécier concrètement la mise en œuvre de la TVB. La deuxième relève de fondements conceptuels insuffisamment documentés réduisant la fiabilité des conclusions tirées de cette scrutation, notamment pour la compréhension du changement d’échelle des démarches TVB. La troisième concerne la non-analyse de la faisabilité juridique de cette mise en œuvre dans le contexte des nouveaux outils du Code de l’urbanisme émanant de la loi Biodiversité de 2016 et du Décret n° 2019‑1400 adaptant les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (JORF n°0295 du 20 décembre 2019) dont le chapitre La trame verte et bleue se traduit dans les documents d’urbanisme. La quatrième renvoie à la question politique délaissée dans la revue pourtant présente dans la littérature TVB, par exemple Debray (2016), alors que la préservation de la biodiversité, en général, et la prise en compte de la TVB, en particulier, dans un document d’urbanisme restent avant tout subordonnées à la motivation politique des élu·e·s (Laurent 2021). En définitive, cette revue, tant dans ses choix méthodologiques que dans l’interprétation des documents analysés, n’apparaît pas adaptée à son objectif affiché de rendre compte de l’état de l’art dans une visée opérationnelle. Cela pourrait expliquer le discrédit dont fait l’objet le PLU comme outil de protection réglementaire de la TVB d’un territoire, point de vue partial renforcé par le possible soutien des auteurs de cette revue à l’activité agricole souvent opposée à une telle protection.

Le rappel des concepts et de la traduction réglementaire de la démarche TVB ainsi que la présentation d’extraits de règlement graphique de PLU permettent d’argumenter ci-après plus en détails l’analyse critique de cette revue.

Concepts

La trame verte et bleue (TVB) est un outil d’aménagement qui « contribue à enrayer la perte de biodiversité, à maintenir et à restaurer ses capacités d’évolution » (Décret n° 2019‑1400), cela en renforçant la connexité, c’est-à-dire ce qui doit avoir des liens à différentes échelles spatiales.

C’est tout d’abord l’échelle d’une commune qu’il faut viser puisque ses continuités écologiques, qui « comprennent des réservoirs de biodiversité et des corridors écologiques » (R371‑19 du Code de l’environnement : figure 1), représentent la biodiversité spatiale concrète la plus riche. La démarche TVB d’un plan local d’urbanisme (PLU) va ainsi définir du 1/500 au 1 /3 000 les continuités écologiques puis les hiérarchiser au regard de leur richesse en biodiversité et de leur étendue spatiale (un fleuve passant dans une commune sera défini comme une continuité écologique majeure de la commune). Dans le cadre de la démarche TVB d’un PLU, c’est donc l’approche « habitats naturels » à très forte dimension spatiale qui est bien sûr privilégiée, l’approche « espèces » en bénéficiant ensuite.

Les obstacles dus à des structures de fragmentation (routes, tissus urbains…) qui constituent des ruptures dans la connexité d’une commune sont ensuite à traiter. Ils le sont souvent au-delà du projet PLU par des aménagements spécifiques tels que la création de passages à faune ou la suppression de certains obstacles.

Figure 1 : continuités écologiques d’une commune du Puy-de-Dôme
Figure 1 : continuités écologiques d’une commune du Puy-de-Dôme

 

La connexité relève aussi d’une échelle supérieure par des principes de connexion qui sont plus abstraits, voire spéculatifs, car définis au 1/100 000 dans les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) et au 1/50 000 dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT). Plus précisément, ce sont des principes de non-fragmentation ou coupures à l’urbanisation visant le très long terme. Ils sont souvent définis entre des réservoirs de biodiversité de type zonages environnementaux : Znieff, sites Natura 2000…, cela d’une façon parfois arbitraire eu égard au caractère spéculatif des interprétations lié à ces larges échelles spatiales et aux infrastructures routières et ferroviaires auxquelles ils se superposent parfois (figure 2).

Figure 2 :  changement d’échelle entre les continuités écologiques et principe de connexion
Figure 2 :  changement d’échelle entre les continuités écologiques et principe de connexion

Ainsi, la démarche TVB d’un PLU relève fondamentalement d’une approche ascendante en partant des continuités écologiques d’une commune puis tenant en considération les possibles obstacles. Cette approche ascendante est parfois complétée par une approche descendante de déclinaison de principes de connexion abstraits que les SCoT définissent dans leur démarche TVB par des flèches symboliques appelées à tort « corridors ».

Or les auteurs de la revue (Delclaux et Fleury 2020) n’envisagent que la seule approche descendante, cela à partir de deux éléments. Le premier est qu’une démarche TVB de PLU ne pourrait pas être mise en œuvre dans une commune non couverte pas un SCoT. En effet, pour eux, « l’avancement inégal des SCoT et le nombre encore faible de ceux ” Grenelle ” demeurent une difficulté majeure pour la mise en œuvre de la TVB à l’échelle locale ».  Le deuxième pour eux est que « ce contexte rend difficile l’inscription des trames écologiques dans les documents d’urbanisme, mais également l’analyse de la prise en compte des enjeux régionaux à l’échelle locale ». 

Pourtant, de très nombreux élu·e·s rejettent cette approche descendante parce que venant « d’en haut », qui pour Debray (2016) « consiste à considérer les PLU comme des exutoires de la mise en œuvre de la TVB ».

Traduction réglementaire

Dans une TVB de PLU, les continuités écologiques sont hiérarchisées en sous-trames (humide, boisée, ouverte, bocagère…) puis déclinées en secteurs (secteurs de cours d’eau, de prairie humide, de forêt présumée ancienne, de pelouse sèche, d’arbre isolé…) pour une traduction réglementaire la plus adaptée donc acceptée (figures 1, 2 et 3).

Figure 3 : continuité écologique de type secteur de cours d’eau
Figure 3 : continuité écologique de type secteur de cours d’eau

 

Dans un système d’information géographique (Sig), le tracé numérique des continuités écologiques est tout d’abord réalisé avec la fidélité du terrain sur fond de photos aériennes ou d’images satellitaires géoréférencées (en complément de photos prises sur le terrain). Ensuite, une transcription parcellaire est opérée pour que les tracés numériques des continuités écologiques soient bien adaptés au cadastre qui reste le seul référentiel géographique d’un PLU. En effet, il s’agira d’éviter qu’un secteur, typiquement de haie, soit représenté sur une route cadastrale lorsqu’un cadastre est décalé de plusieurs mètres avec ces photos et images ayant permis le premier tracé numérique des continuités écologiques.

Au titre des articles L151-23 et R151-43 (5°) ou L113‑30, L151-8 et R151-43 (4°) du Code de l’urbanisme (CU), les continuités écologiques sont d’abord traduites dans le règlement graphique du PLU sous la forme de trames graphiques (ou sur-zonage) se superposant aux zones A, N, U ou AU (figures 4 et 5). Ces trames graphiques figurent par conséquent d’une façon concrète les continuités écologiques telles qu’elles sont dans la réalité, révélant leur nature, voire leur rôle dans le contexte des changements climatiques. Ainsi par exemple, un secteur d’arbre isolé sera représenté par un petit cercle dont on peut imaginer l’ombrage, un secteur de cours d’eau sera représenté avec ses ripisylves méandrées et ses petites prairies humides comme des réservoirs d’eau ou des jardins d’été. Avec cette approche graphique, la biodiversité n’est pas cantonnée à une zone de PLU mais révélée telle qu’elle est réellement dans un territoire.

Les continuités écologiques sont ensuite traduites dans le règlement écrit du PLU sous la forme de prescriptions ou de règles qui leur sont spécifiques, soumettant ou pas à déclaration préalable les projets d’urbanisme pouvant les affecter (suivant le type d’articles du CU). Ces prescriptions ou règles peuvent être souples ou rigides en fonction de la volonté des élu·e·s. Ce sont des interdictions d’action afin de les protéger, par exemple de défrichement pour la protection des secteurs de forêt présumée ancienne, interdictions qui présentent bien sûr des dérogations pour des travaux d’intérêt général touchant par exemple aux réseaux d’eau potable, d’eau usées… Lors de la rédaction de ces prescriptions ou règles, il s’agira de bien prendre soin de les expurger de toute connotation agricole puisqu’un PLU ne peut réglementer les pratiques agricoles (L101‑3 CU). C’est ainsi que les pelouses sèches d’une commune peuvent être réglementairement protégées par des prescriptions ou des règles spécifiques (avec ou sans dérogations ou déclaration préalable), sans que la légalité de cette protection réglementaire puisse être remise en cause par le monde agricole. Certaines chambres d’agriculture sont d’ailleurs favorables à cette protection réglementaire de la TVB dans un PLU, notamment pour des secteurs de prairie humide, cela dans le contexte des changements climatiques.

Or la revue des auteurs (Delclaux et Fleury 2020) considère que la « prise en compte des continuités locales s’appuie sur une approche zonale peu opérationnelle » ce qui n’est pourtant clairement pas le cas dans un PLU puisque l’approche de protection des continuités écologiques est au contraire très opérationnelle à travers une figuration concrète par des trames graphiques, l’association de prescriptions ou règles spécifiques et l’explicitation de cette protection par des schémas.

Par ailleurs, les auteurs de cette revue interprètent que « si la transcription dans les documents d’urbanisme des réservoirs de biodiversité est facilitée techniquement par leur assimilation à des périmètres de protection relativement stables dans le temps, celle des corridors est plus problématique ». Ici, semble apparaître une confusion des échelles spatiales de la démarche TVB. S’il s’agit des réservoirs d’échelle supérieure, c’est-à-dire des zonages environnementaux, ceux-ci sont déclinés dans un PLU (en suivant leur périmètre de protection), sous la forme de zones N ou A indicées modulant leur constructibilité alors que les continuités écologiques qui se localiseraient dans ces réservoirs d’échelle supérieure sont donc figurées sous la forme de trame graphique qui se superposent à ces zones N ou A.  S’il s’agit de principes de connexion d’échelle supérieure, appelés à tort « corridor » (voir concepts) leur déclinaison dans un PLU est effectivement plus « problématique » parce qu’ils sont définis d’une façon abstraite, voire spéculative, de surcroît à une échelle du 1/50 000 ou 1/100 000. Cette déclinaison dans un PLU se réalise sous la forme de zones N ou A, voire U, indicées à constructibilité limitée alors que les continuités écologiques qui se localiseraient dans ces principes de connexion sont donc figurées sous la forme de trame graphique qui se superposent à ces zones N ou A, voire U. En outre, s’agissant de la traduction réglementaire, les auteurs déclarent que « le PLU réglemente l’occupation de l’espace et non pas ses usages et pratiques. Or, sur des espaces tels que ceux agricoles, ces usages et pratiques (système d’élevage ou de culture, choix de la culture sur une parcelle, etc.) ont une forte influence sur le réseau écologique. Le PLU ne peut donc pas constituer l’unique instrument de protection et de préservation des continuités écologiques à l’échelle locale, et doit être complété par d’autres outils. » Comme évoqué précédemment, un PLU ne peut effectivement pas réglementer les pratiques agricoles (L101‑3 CU) mais, à l’égard des continuités écologiques, il peut « définir, s’il y a lieu, les prescriptions nécessaires pour leur préservation » (R151‑43 (5°)) ou « définir des règles nécessaires à leur maintien ou à leur remise en état » (R151‑43 (4°)). C’est ainsi qu’en trouvant la bonne formulation de ces prescriptions ou règles, la préservation des continuités écologiques peut être solidement réalisée, par exemple des pelouses sèches, des prairies humides ou des haies.

Figure 4 :  trames graphiques (se superposant aux zones A, N, U et AU) figurant les continuités écologiques dont les secteurs de forêt présumée ancienne (F) dans le règlement graphique du PLUiH de Billom communauté dans le Puy-de-Dôme approuvé en 2019 (zonage : Études Actions ; traduction réglementaire de la TVB : Bioinsight)
Figure 4 :  trames graphiques (se superposant aux zones A, N, U et AU) figurant les continuités écologiques dont les secteurs de forêt présumée ancienne (F) dans le règlement graphique du PLUiH de Billom communauté dans le Puy-de-Dôme approuvé en 2019 (zonage : Études Actions ; traduction réglementaire de la TVB : Bioinsight)

 

Figure 5 : trames graphiques (se superposant aux zones A, N, U et AU) figurant les continuités écologiques dont les secteurs de prairie sèche (trame en orange) dans le règlement graphique du PLU de Chidrac approuvé en 2018 (zonage : BE Réalités ; traduction réglementaire de la TVB : Bioinsight)
Figure 5 : trames graphiques (se superposant aux zones A, N, U et AU) figurant les continuités écologiques dont les secteurs de prairie sèche (trame en orange) dans le règlement graphique du PLU de Chidrac approuvé en 2018 (zonage : BE Réalités ; traduction réglementaire de la TVB : Bioinsight)

Bibliographie

Bonthoux S. et Chollet S. 2021. « Pourquoi et comment favoriser la spontanéité écologique en ville ? », Métropolitiques, 13 septembre 2021. URL : https://metropolitiques.eu/Pourquoi-et-comment-favoriser-la-spontaneite-ecologique-en-ville.html

Debray A. 2016. « Les difficultés de la transposition communale des corridors écologiques. Analyses appliquées à trois communes de l’agglomération tourangelle », Développement durable et territoires, vol. 7 (3), mis en ligne le 21 décembre 2016. http://journals.openedition.org/developpementdurable/11495

Delclaux J.  et Fleury Ph.  2020. « Politique de conservation de la biodiversité et d’aménagement du territoire : état de l’art sur la mise en oeuvre de la Trame verte et bleue en France », Cybergeo : European Journal of Geography [document 961 mis en ligne le 02 décembre 2020 http://journals.openedition.org/cybergeo/35801]

Laurent  L. 2021. « Chute de la biodiversité en Île-de-France : encore la faute de Le Corbusier ? », Métropolitiques, 5 avril 2021. URL : https://metropolitiques.eu/Chute-de-la-biodiversite-en-Ile-de-France-encore-la-faute-de-Le-Corbusier.html.


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